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ECOLOGÍA, MEDIO AMBIENTE Y MERCADO
Por Carmen Gallastegui ¿Son compatibles el crecimiento económico, el cuidado del medio ambiente y la preservación de los sistemas ecológicos? ¿Hay alguna garantía de que cuando la actividad económica se materializa a través del sistema de precios se obtenga como resultado una gestión eficiente de los activas ambientales tanto renovables como no renovables? ¿Será el sistema de precios capaz de conseguir un equilibrio entre actividad económica y conservación? Estas y otras cuestiones tienen respuestas en las que se aprecian diferencias substanciales entre las posiciones mantenidas por los economistas ambientales y los que se identifican con el ecologismo. Los distintos fundamentos éticos utilizados por unos y otros pueden explicar algunas de las divergencias. Así, para la filosofía humanista, base de la economía ambiental, sólo los seres humanos pueden ser los depositarios de los derechos y por tanto de los deberes. Por el contrario, la filosofía que subyace a la concepción ecológica predica que los derechos y deberes deben definirse tomando como referente todo el sistema natural. Partiendo de estas distintas concepciones no es fácil llegar a conclusiones coincidentes. El análisis detallado de las razones por las cuales los mercados no san capaces de gestionar y utilizar e! medio ambiente eficientemente nos ha permitido a los economistas aprender también, y este es uno de los argumentos que pretendo desarrollar en estas líneas, que para diseñar políticas que preserven los recursos ambientales es muy conveniente conocer las reglas del mercado, los incentivos que subyacen a su funcionamiento y las propiedades que reúne cualquier proceso de asignación llevado a cabo a través del mecanismo de precios. Está ya suficientemente claro que si se utiliza el mercado como mecanismo para decidir el uso del medio ambiente bien como receptor de residuos, como proveedor de recursos productivos, o como proveedor de servicios, tangibles o intangibles, lo que hay que esperar son niveles de emisión de residuos superiores a la capacidad de asimilación del medio ambiente, una explotación excesiva de los recursos productivos y un consumo de los servicios no sostenible en el tiempo. La opinión informada acerca del por qué el sistema de precios ha sido, y es, incapaz de conseguir que los activos ambientales y los ecosistemas se utilicen de forma apropiada descansa en elementos que tienen que ver con las razones por las cuales el mercado o no existe o fracasa en esta tarea. Consecuentemente, es imposible que existan los incentivos precisos para que la explotación de estos activos se lleve a cabo utilizando la lógica económica que implica que, cuanto más escasos sean los recursos mayor será el precio que habría que pagar por su utilización, o la lógica que establece que, si el recurso tiene propietario éste tendrá en cuenta no sólo la tasa a la que puede explotarlo en el presente sino las tasas de explotación posible en períodos futuros, evitando así una actitud rapaz (consumirlo todo rápidamente). El esfuerzo por lograr que los activos ambientales dispongan de un sistema de derechos de propiedad bien establecido constituye una garantía de que su utilización será razonable. La Ley del Mar, a través de la cual se redujo de forma drástica la existencia de recursos en aguas internacionales y con libre acceso, constituye un ejemplo de movimiento en esta dirección. La creación de mercados de derechos, en los que una vez establecido el estándar de calidad ambiental, la autoridad responsable reparte los derechos de emisión permitiendo que los mismos sean transferibles, es otra política inspirada en una filosofía que intenta conseguir que existan mercados que gestionen la utilización de los activos ambientales. También hay, sin embargo, razones que explican el por qué, aún existiendo mercados, estos no consiguen funcionar bien. Se trata de argumentos relacionados con la existencia de información imperfecta, bienes públicos y efectos externos. Los tres constituyen problemas de carácter transnacional y global. Problemas en los que, aún siendo evidente que si los países cooperaran podrían llegar a resulta dos mucho mejores que cuando cada uno actúa en su propio interés, existen impedimentos para el logro de la cooperación debido a que los bienes (o males) tienen naturaleza pública. El agotamiento de la capa de ozono o el efecto invernadero afectan a muchas países y muchos agentes simultáneamente y cuando esto ocurre los países intentan comportarse como "viajeros sin billete". Todos prefieren esperar a que algún otro tome la iniciativa para resolver el problema; todos desean esperar a que otro u otros reduzcan las emisiones dañinas. De esta forma podrán beneficiarse de la mejora ambiental sin incurrir en el coste que la reducción de las emisiones acarrea. La actitud de Estados Unidos, negándose a firmar el protocolo de Kioto, es un ejemplo de respuesta no cooperativa con la que trata de evitar los costes de la reducción de las emisiones. En el caso de la lluvia ácida, típico caso en el que se producen efectos externos porque los países que generan las emisiones de sulfuro no soportan todo el daño que sus emisiones ocasionan (parte de las emisiones son trasladadas por los vientos a otras latitudes), los niveles de emisión también son excesivos. En estas circunstancias, la mejor solución es la introducción de precios o impuestos, es decir la utilización de instrumentos que "obliguen" a los generadores de los efectos externos a tenerlos en cuenta incluyéndolos en sus procesos de toma de decisión. Los ejemplos anteriores tratan de ilustrar las razones por las cuales el sistema de mercado no logra que los activos ambientales se utilicen de forma eficiente. Las soluciones comentadas sugieren que la economía ambiental aconseja utilizar como instrumentos de acción política los denominados instrumentos económicos. Se recomienda actuar utilizando impuestos, precios, creando mercados artificiales o estableciendo derechos de propiedad que permitan los intercambios. Y si los economistas ambientales preconizan estas soluciones no es porque no haya imaginación o conocimientos para diseñar otras medidas, que las hay, sino porque está demostrado que cuando se actúa a través de los instrumentos de control denominados económicos, se logran las mejoras ambientales incurriendo en costes mínimos. La afirmación anterior también sirve para situaciones en las que el daño ambiental no se produce con certeza y se interviene utilizando los mercados de seguros. Los petroleros, que con una probabilidad positiva pueden ser fuente de vertidos muy dañinos, y están obligados a la contratación de seguros constituyen un ejemplo ilustrativo. En la mayoría de los casos en los que es preciso diseñar políticas ambientales capaces de resolver problemas graves, los requisitos de información que hay que superar son tremendamente exigentes. Determinar con exactitud la cuantía de los impuestos necesarios para internalizar los efectos externos puede ser tarea impasible debido a la falta de información acerca de variables relevantes. Pues bien, aún en estas circunstancias, el sistema de precios es de utilidad. La introducción de un canon uniforme para todas las empresas que depositan residuos en un determinado medio, pero que no necesariamente están sujetas a costes de disminución de la contaminación homogéneos, es una forma de intervención que permite conseguir el nivel de emisiones deseado a mínimo coste. Si el canon a pagar es el mismo para todas las empresas, aquellas que soporten costes de eliminación de los residuos altos incurrirán en procesos de limpieza de menor cuantía que las que tengan costes de disminución de residuos bajos. El canon, igual que los impuestos y otros instrumentas económicos, reúne la propiedad de ser coste efectivo. Permite cumplir con un objetivo ambiental minimizando el coste económico que su logro exige. La moraleja a extraer de estos párrafos es doble. Es cierto, por un lado, que el mercado no sirve para cuidar el medio ambiente, ni para garantizar una gestión eficiente de los recursos naturales que tenemos disponibles, ni para asegurar la supervivencia de los sistemas ecológicos. Precisamos de actuaciones públicas que incentiven a los agentes a incorporar en sus cálculos los costes en los que incurren o hacen incurrir a otros cuando utilizan este. Pero también es cierto que estas necesarias actuaciones públicas serán tanto más efectivas, en términos de costes, cuanto más inspiradas estén en el funcionamiento del sistema de precios. Siempre que sea posible, la autoridad ambiental debería utilizar instrumentos de mercado y reservarse las medidas de control directo y la regulación de cantidades para situaciones muy específicas o particulares. |